在國(guó)務(wù)院出台《私募投資基金管理(lǐ)暫行條例》(下稱《條例》)之前，證監會将制訂部門規章作(zuò)為(wèi)過渡性規則，對私募基金的監管予以規範。中(zhōng)國(guó)證監會私募基金監管部副主任劉健鈞昨日在“上證2014中(zhōng)國(guó)股權投資論壇”上透露上述内容，并對部分(fēn)媒體(tǐ)報道私募基金國(guó)務(wù)院條例級别立法或落空的猜測予以澄清。他(tā)表示，國(guó)務(wù)院法制辦(bàn)仍在積極推進《條例》草(cǎo)案征求意見、修改和審議發布的有(yǒu)關程序。 由證監會起草(cǎo)的《條例》草(cǎo)案今年年初上報國(guó)務(wù)院，此後國(guó)務(wù)院法制辦(bàn)即廣泛征求地方政府、市場機構等各界意見，引起了媒體(tǐ)高度關注。劉健鈞表示，鑒于《條例》出台需經曆一個過程，而市場機構迫切期待私募基金早日有(yǒu)規可(kě)循，證監會考慮先制訂過渡性規章。 在談到私募基金立法監管策略時，劉健鈞指出，為(wèi)确保私募基金持續健康發展，必須構建适度而有(yǒu)效的監管體(tǐ)制。這既是在“投資者自慎”原則前提下，防範私募基金管理(lǐ)人利用(yòng)信息不對稱侵害投資者權益的必然要求;也是在“風險自擔”原則的前提下，防範私募基金風險外溢的必然要求。但由于私募基金的投資者具(jù)有(yǒu)較高風險識别能(néng)力和承受能(néng)力，不宜實行嚴格監管。 針對如何構建私募基金适度而有(yǒu)效監管體(tǐ)制，劉健鈞詳述需要處理(lǐ)好六方面關系：
一是共性監管與差異化監管的關系。他(tā)表示，各類私募基金的本質(zhì)特點都是集合性的委托投資關系，因此都有(yǒu)可(kě)能(néng)存在受托人利用(yòng)信息不對稱，侵害投資者權益的問題，因此，對各類私募基金進行共性監管是有(yǒu)基礎的。但是，不同類型私募基金的風險屬性又(yòu)存在顯著的差異性：創業投資基金主要存在可(kě)能(néng)通過非法集資和利益輸送侵害投資者權益的問題;并購(gòu)基金則還存在使用(yòng)杠杆過度或者失利引發風險外溢問題;對沖基金則同時存在使用(yòng)杠杆過度或者失利引發風險外溢，以及操縱二級市場引發風險外溢的問題。因此，需要在共性監管基礎上，通過差異化監管，把握好不同的“度”。
二是原則監管與規則監管的關系。由于私募基金重在内部自治，因此，可(kě)以而且有(yǒu)必要率先實行原則監管，通過靈活而有(yǒu)彈性的監管，維護市場主體(tǐ)的創新(xīn)活力，同時培養其自我約束意識。例如，要求私募基金實行審慎管理(lǐ)、專業化管理(lǐ)，就适合采取原則監管。但是，由于原則監管在實施過程中(zhōng)較難操作(zuò)，且不具(jù)有(yǒu)強制性，因此，在要求私募基金面向合格投資者募集資金、防範非法集資等環節，就必須借助于強制性的規則監管，把握住基本的行為(wèi)底線(xiàn)。
三是跨區(qū)域金融統一監管與減政放權的關系。“減政放權”是改革大趨勢，但金融市場具(jù)有(yǒu)金融要素流動性高，金融風險蔓延快速等特性，不同于某些固定資産(chǎn)項目審批權的下放，所以需要具(jù)體(tǐ)問題具(jù)體(tǐ)分(fēn)析。劉健鈞指出，正是基于金融市場的特點，我國(guó)已形成金融監管的基本原則：除資金來源和資金運用(yòng)限于縣域内的區(qū)域性金融機構，部分(fēn)監管權可(kě)下放地方外，其他(tā)金融機構由中(zhōng)央部門統一監管。由于私募基金具(jù)有(yǒu)跨區(qū)域募資和跨區(qū)域運營的特點，《國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳關于加強影子銀行監管有(yǒu)關問題的通知》明确規定：“各類私募投資基金由中(zhōng)國(guó)證監會負責監管。”去年6月、今年2月，中(zhōng)央編辦(bàn)先後兩次發文(wén)并抄送地方政府，明确私募股權基金和創業投資基金由中(zhōng)國(guó)證監會統一監管。為(wèi)妥善處理(lǐ)跨區(qū)域金融統一監管與減政放權間的關系，劉健鈞稱，證監會正在遵照中(zhōng)央編辦(bàn)分(fēn)工(gōng)，積極構建私募基金統一監管體(tǐ)制;同時，經中(zhōng)央編辦(bàn)同意，将具(jù)體(tǐ)的登記備案職責授權給基金業協會。
四是自律管理(lǐ)與行政監管的關系。對部分(fēn)觀點質(zhì)疑證監會将私募基金登記備案職責授權給基金業協會，可(kě)能(néng)導緻協會濫用(yòng)政府機關授予的行政管理(lǐ)權問題，劉健鈞表示，登記備案職責授權給自律組織，有(yǒu)利于避免市場機構同時在證監會進行登記備案和在協會進行會員登記的雙重成本，也有(yǒu)利于構建體(tǐ)現“重在自律、适度監管”原則的監管體(tǐ)制。為(wèi)妥善處理(lǐ)好自律管理(lǐ)與行政監管的關系，私募基金管理(lǐ)辦(bàn)法和條例将清晰界定基金業協會自律管理(lǐ)職責和證監會行政監管職責的邊界。在此基礎上，證監會将加強對協會的指導和約束，防範登記備案職責被濫用(yòng)。按照目前的設計，登記備案職責雖然授權給了基金業協會，但是基于基金業協會登記備案信息的事後檢查和執法權仍留在證監會。
五是功能(néng)監管與機構監管的關系。劉健鈞指出，随着金融創新(xīn)的不斷深化，金融機構開展混業經營已成事實。當金融創新(xīn)涉及别的監管部門所監管的業務(wù)，如果仍然停留于傳統的分(fēn)業監管，就較難實現有(yǒu)效監管。因此，需要借鑒國(guó)際通行經驗，實現機構歸口監管部門的“機構監管”和業務(wù)歸口監管部門的“功能(néng)監管”的結合。為(wèi)實現對各類私募基金的适度而有(yǒu)效監管，證監會将依據《證券投資基金法》和中(zhōng)央編辦(bàn)分(fēn)工(gōng)，對各類金融機構所開展的私募基金業務(wù)，進行統一的功能(néng)監管。在此過程中(zhōng)，将妥善處理(lǐ)好功能(néng)監管和原監管部門機構監管間的關系。
六是一般監管規則與特别監管規則的關系。近年來，有(yǒu)關金融監管部門為(wèi)促進其監管的金融機構規範開展私募基金業務(wù)，出台了不少監管規則。“從繼續為(wèi)原監管部門開展機構監管提供法律保障考慮，這些監管規則仍有(yǒu)必要在一定程度上發揮應有(yǒu)的法律效力。”劉健鈞認為(wèi)，正在制定當中(zhōng)的私募基金管理(lǐ)辦(bàn)法和條例作(zuò)為(wèi)“一般監管規則”，主要是從私募基金募集設立、登記備案和投資運作(zuò)等共性方面，訂立一般性監管規則;各相關部門仍可(kě)通過修訂已有(yǒu)規則或廢止已有(yǒu)規則制訂新(xīn)規則等途徑，從内部治理(lǐ)、風險控制和财務(wù)管理(lǐ)等方面，訂立特别監管規則。對市場獨立機構開展私募基金業務(wù)，私募基金管理(lǐ)辦(bàn)法和條例均不設前置審批或者核準程序，但是，對其他(tā)相關金融機構通過子公(gōng)司或者事業部門開展私募基金業務(wù)的，從防範私募基金業務(wù)給母公(gōng)司帶來經營風險角度考慮，相關金融監管部門還可(kě)酌設前置性核準程序。
